Первые законодательные акты по приватизации в России были приняты Верховным Советом РСФСР летом 1991 г., однако их практическая реализация началась лишь в 1992 г. 29 декабря 1991 г. Президент РФ подписал указ "Об ускорении приватизации государственных и муниципальных предприятий", в соответствии с которым были утверждены разработанные на основе проекта Государственной программы приватизации на 1992 г. "Основные положения программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в РФ" на этот период. Их реализация началась с 1 января 1992 г. "Основные положения..." стали фактически первым документом, на практике регулирующим приватизационный процесс и давшим старт программной (т.е. не спонтанной) приватизации в России.
Первая программа приватизации (1992 г.) стала основополагающим документом для последующей масштабной приватизации в 1992-1994 гг., и, одновременно, компромиссом, с одной стороны, между платной (для активной части населения) и безвозмездной (ваучеры всему населению и льготы трудовым коллективам) приватизацией, и, с другой стороны, между моделью приватизации для всех и разделом собственности среди работников предприятий. Этот компромисс обусловил такие явные, с экономической точки зрения, недостатки осуществлявшейся модели, как остаточная методика оценки имущества, игнорирование реструктурирования (привлечения инвестиций) предприятий перед и в ходе технической приватизации, проблемы социальной инфраструктуры предприятий, игнорирование демонополизации одновременно с проблемой сохранения технологических цепей, отсутствие инвестиций и т.п..
Как известно, стержнем российской приватизационной программы стала модель массовой приватизации, которая объединила широкомасштабную корпоратизацию (сторона предложения) и распределение приватизационных чеков среди граждан России (сторона спроса). Важными элементами этой модели стали закрытая подписка на акции среди инсайдеров, система чековых аукционов и система посредников - чековых инвестиционных фондов. Его важнейшим итогом, с точки зрения перспектив развития новой системы прав собственности, стало формирование новых институтов: корпоративного сектора экономики (более 30 000 АО), рынка корпоративных ценных бумаг, системы институциональных инвесторов, а также около 40 млн. формальных акционеров по итогам массовой приватизации.
Наиболее интенсивно приватизация происходила в 1993-1994 гг. Как видно из таблицы 2, для 1995-1999 гг. характерно неуклонное и стабильное снижение темпа вовлечения новых объектов. По данным Мингосимущества РФ, на 1 января 2000 г. в сектор приватизированных предприятий входили около 130 000 предприятий (58,9% от общего числа предприятий РФ к моменту начала приватизации). Одновременно по итогам приватизации 1992-1999 гг. в распоряжении государства осталось значительное количество пакетов акций предприятий (3100 закрепленных с учетом «золотой акции» и 7000-8000 непроданных), проблема продажи которых стала ключевой для собственно приватизационной политики 1995-1999 гг.
Нерешенные в рамках модели 1992-1994 гг. задачи - прежде всего реструктурирование предприятий и привлечение инвестиций - требовали формирования такой приватизационной модели, которая хотя бы частично могла компенсировать предприятиям по сути внеэкономические методы продаж на первом этапе.
Базовым документом для денежного этапа приватизации стали «Основные положения Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в РФ после 1 июля 1994 г.» (утверждены указом Президента РФ № 1535 от 22 июля 1994 г.» При этом в части, не противоречащей Основным положениям, осталась действующей Программа приватизации, утвержденная Президентом РФ в декабре 1993 г. Закон о приватизации 1991 г. также продолжает действовать.
С началом «денежного» этапа задача максимизации доходов федерального бюджета стала доминирующей, поэтому дилемма «инвестиции - бюджет» в 1995-2000 гг. была решена в пользу последнего. В целом применительно к 1995-2000 гг. непосредственно в сфере приватизации можно говорить о трансформации единой приватизационной политики в спонтанный процесс «сброса» остаточных пакетов акций, который переходит на региональный уровень. Для этого периода стало характерным также использование квази-приватизационных инструментов для привлечения политических союзников среди региональной элиты и крупнейших финансовых группировок. Продолжался и процесс консолидации и интенсивного дальнейшего перераспределения собственности между крупнейшими финансовыми альянсами и компаниями - естественными монополиями.
Со 2 августа 1997 г. официально вступил в силу новый закон "О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества РФ"(N 123-ФЗ, подписан Президентом РФ 21 июля 1997 г.). Среди основных новаций необходимо выделить следующие: акцент (уже в самом названии) не на предприятия, а на имущество (имущественные доли государства); в программе приватизации предусмотрены список приватизируемых в течение года объектов (зависит от текущей конъюнктуры) и список стратегических объектов, приватизация которых запрещена (их можно приватизировать только на основании федерального закона); расширен набор методов приватизации (за счет легализации уже имевшей место продажи производных ценных бумаг); льготы работникам предприятий возможны (скидка 5-10% продажной цены акций и др.), но могут быть отменены или приобрести более гибкий характер; стоимость "имущественных комплексов" определяется совокупно на основании уставного капитала, балансовой оценки и рыночной стоимости; введены коммерческие конкурсы с инвестиционными условиями, а инвестиционные конкурсы отменены; восстановлено понятие "аренда с выкупом", но "по рыночной стоимости".
Некоторые наблюдатели связывают начало третьего - после "чекового" и "денежного" - этапа приватизации, с понятием "индивидуальный проект". Хотя этот термин и не был легализован в новом законе о приватизации, формальная заинтересованность правительства в "индивидуальных проектах" была оформлена в Постановлении Правительства РФ от 1 апреля 1997 г. N 363 "О порядке реализации индивидуальных проектов приватизации федерального имущества" (в редакции от 12 мая 1997 г.). Согласно этому документу, индивидуальным проектом приватизации федерального имущества является комплекс мероприятий, направленных на приватизацию особо важного для страны региона или отрасли федерального имущества и предусматривающих проведение предпродажной подготовки этого имущества с привлечением независимого финансового консультанта. Опыт крупнейших сделок и в целом практики приватизации 1997-2000 гг., тем не менее, не дает оснований для выводов о радикальных новациях.
В 2000 г. приватизация как элемент экономических реформ становится все менее актуальной. Это касается как системообразующей ее роли (весьма важной для первой половины 90-х гг.), так и бюджетной ориентации приватизационных продаж (с разной степенью успеха доминирующей во второй половине 90-х гг.). Этот процесс падения роли приватизации в развитии переходной экономики проявился, в частности, в возросшей в 1999 г. активности критики применявшихся моделей (объектом жестких нападок вновь стала не только российская модель массовой приватизации, но и бывшая некогда эталонной, с точки зрения Запада, чешская купонная схема).
С точки зрения дальнейших системных преобразований, приватизация со всей очевидностью уступила место вопросам корпоративного управления и реструктурирования приватизированных предприятий. С точки зрения пополнения доходов бюджета (с 1999 г. - финансирования бюджетного дефицита), на первый план вышли задачи рационализации использования и повышения эффективности управления государственной собственностью. Наконец, инвестиционная составляющая приватизационных сделок традиционно близка к нулю. Более того, многие сделки с инвестиционными условиями в 1999-2000 гг. стали по разным причинам объектом расследования на предмет возврата пакетов акций в собственность государства.
Замедление приватизационного процесса связано со многими объективными и субъективными факторами. Наиболее существенным является отсутствие спроса на большинство продаваемых «остаточных» пакетов (в силу отсутствия интереса к данным хозяйственным объектам в принципе, либо в силу уже установившихся на конкретном предприятии формальных и/или неформальных полюсов корпоративного контроля). Объективной доминантой продолжающихся приватизационных продаж являлись мотивы установления контроля (завершения консолидации), типичные для пост-приватизационного периода во всех странах с переходной экономикой. Нерешенность проблем с земельными участками, незавершенными объектами, мобилизационными мощностями, наличием большого числа госпакетов акций (фактически неуправляемых) приводили к дополнительному замедлению приватизационного процесса и снижению цены совершавшихся сделок.
Следует заметить также, что в регионах существует две сдерживающие приватизационный процесс тенденции: с одной стороны, невыполнение принятых в последние годы решений о приватизации, с другой стороны стремление региональных властей установить контроль над максимально возможным числом предприятий региона, в том числе находящихся в федеральной собственности.
Объективным негативным фактором стало развертывание кризиса на финансовых рынках в 1997-1998 г., что также снижало эффективность приватизационных сделок, наиболее важных для бюджета. С учетом падения привлекательности для инвесторов нефтяных компаний в условиях неблагоприятной мировой конъюнктуры возможности бюджетной ориентации приватизационной политики были (по крайней мере, до середины 1999 г.) особенно ограниченными.
Принятие нового закона "О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества РФ" не стало весомым стимулом для ускорения приватизации в 1998-1999 гг. Одним из сдерживающих факторов является непринятие Государственной Думой проекта закона «Об утверждении государственной программы приватизации государственного имущества в РФ».